P I C T 2 3 8 3 / 0 6 Modos de desarrollo y políticas activas de empleo en Argentina (2002-2007)

Grupo Responsable : Osvaldo Battistini, Andrea del Bono, Pablo Pérez, Julio Cesar Neffa. Inv. Responsable: Julio César Neffa

Otros colaboradores :   Becarios del CONICET, Lic. en Sociología, Juliana Persia, Lic en Economía: Pablo Chena, Julieta Salas, Fernando Toledo.

Miembros de la CPA del CONICET : Irene Brousse, Héctor Cordone, Graciela Torrecillas.

Cecilia Del Bono, Adrian des Champs, Ezequiel Grimberg, Adolfo Enrique.

Centro sede: CEIL-PIETTE del CONICET   Duración: tres años (2008-2010).

Presupuesto total:     $ 801342 Presupuesto solicitado a la Agencia : $ 201.900           

El presente proyecto se propone analizar la relación y articulación entre el modo de desarrollo emergente en Argentina en el período 2002-2007 y las políticas activas de empleo implementadas. Para ello, realizaremos un análisis de la crisis socioeconómica y política del 2001 y sus repercusiones en el mercado de trabajo, una presentación de la relación existente entre modo de desarrollo y políticas de empleo, y un estudio de la evolución y transformación del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJyJHD) indagando sobre las dimensiones locales (del empleo (en varios Servicios Municipales de Empleo). Ello nos permitirá arribar a conclusiones sobre la situación macroeconómica y del empleo en la Argentina post-convertibilidad y formular alternativas en cuanto a políticas activas de empleo.

II.- FUNDAMENTACION

Este proyecto se inscribe de manera directa entre los objetivos de la política nacional en materia de ciencia, tecnología e innovación productiva, que se mencionan a continuación.

En las prioridades de las “Bases para un Plan Nacional Estratégico”, se incluyeron la problemática del trabajo y el empleo, y se establecieron como prioridades de investigación, las dimensiones teóricas del problema,   aspectos institucionales y legislativos, poniendo el acento en el estudio de la calidad del empleo, las políticas de empleo e ingresos. y ciertas categorías específicas: niños, jóvenes, mujeres.

  Ya desde la versión preliminar 2005 de los objetivos del Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva, 2006 figuraba como objetivo en el capítulo 2.2.1: “aumentar la cohesión y equidad social   y orientar la I&D hacia un mayor conocimiento de los problemas de la sociedad, la mejora de la calidad de vida y el desarrollo social”.

Más recientemente, en el Plan estratégico nacional de ciencia tecnología e innovación “bicentenario” (2006-2010), aprobado por el GATEC en 2006, se establecen áreas temáticas prioritarias y líneas prioritarias de investigación a cuya investigación se orienta específicamente el PICT propuesto.

• Generación de información y metodologías de análisis a nivel micro económico,
• Estilos de crecimiento y empleo
• Educación y formación profesional y desarrollo
• Papel del estado en relación con el empleo
• Empleo niveles y distribución del ingreso
• Instituciones, Identidades, y cambios en el empleo
• Relaciones laborales, empleos y formas de organización social.

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A continuación, presentamos los temas a incluir en el desarrollo de nuestro proyecto.

1.- El proceso de Industrialización sustitutiva de importaciones (ISI) tradicional : períodos de vigencia   de las diversas fases y su agotamiento.  

2.- El modo de desarrollo de la convertibilidad : régimen de acumulación y modo de regulación. La Macroeconomía, el comportamiento del mercado de trabajo, los comportamientos microeconómicos, los aspectos institucionales y normativos. Su impacto sobre el empleo (en términos cuantitativos y cualitativos período 1974-2001) a partir de la EPH puntual.

3.- La experiencia internacional   en materia de políticas de empleo después de la crisis económica internacional (1974) Las consignas de la OCDE y su aplicación en Argentina : Flexibilidad, precarización,   incorporación de las TIC´s, deslocalización, tercerización, moderación salarial, reformas de la seguridad social, activación de las políticas públicas de empleo.

4.- La situación a comienzos de 2002. La crisis del régimen de acumulación, principales causas y sus impactos sobre el empleo. Dimensiones cuantitativas según la EPH continua. Dimensiones cualitativas : trabajo informal, trabajo no registrado, formas particulares de empleo, empleos precarios sin estabilidad ni protección social.

5.- El nuevo modo de desarrollo post convertibilidad y las políticas de empleo. El Plan de emergencia de enero 2002.   El PJyJHD y su evolución. El Plan de asistencia a los mayores de70 años sin seguridad social. El Plan Familias

6.- El decreto 1506/2005. La creación del S. de C y Empleo. La transferencia desde el PJyJHD al Plan familias (los/las mas vulnerables) y al S C y Empleo (los/las más   empleables).

7.- Concepción teórica y criterios operativos utilizados acerca de la empleabilidad y la vulnerabilidad.

8.- Trayectorias laborales de los ex beneficiarios del PJyJHD.

EL PJyJHD y las DIMENSIONES LOCALES (Municipales) DEL EMPLEO.

9.- Los Servicios Municipales de Empleo. Su funcionamiento y su impacto sobre el empleo a nivel local y regional. Estudios de caso en varios municipios seleccionados.

La heterogeneidad de su estructura, recursos y funcionamiento según los municipios.

Fortalezas y debilidades.

10.-   Alternativas en cuanto al PJyJHD, en un contexto de crecimiento elevado y sostenido, de mejora de los salarios reales respecto del 2002, de incremento del empleo, reducción del desempleo y del subempleo, freno al trabajo no registrado.

Las condiciones para aumentar la empleabilidad de los beneficiarios. Desde la oferta de fuerza de trabajo: educación y formación profesional, adquisición de experiencia profesional, desarrollo de competencias, revalorizar la cultura del trabajo, movilización de la fuerza de trabajo para salir de la inactividad o del subempleo. Desde la demanda de fuerza de trabajo: la dinámica macroeconómica, la creación de nuevos puestos de trabajo, el nivel y la evolución de los salarios, las instituciones y normas laborales incluyendo el servicio público de empleo, la productividad   y la elasticidad empleo-producto, los modos de gestión de la fuerza de trabajo a nivel de las empresas y organizaciones, las políticas activas de empleo. El papel desarrollado y el potencial de los Servicios Municipales de empleo.

11. El nuevo modo de desarrollo que está emergiendo desde 2002 y las políticas públicas de empleo.

El régimen de acumulación incipiente: la reproducción simple y ampliada del capital, la IED, el comercio exterior, la productividad de los factores, la reserva de fuerza de trabajo calificada disponible, la reconstitución de las tasas de ganancia junto con lentos progresos en la evolución de los salarios reales y en la distribución funcional del ingreso.

Las formas institucionales y la nueva jerarquía respecto del pasado que se constituye: revalorización   del Estado, inserción activa en el sistema productivo nacional en la división internacional del trabajo como exportador de productos primarios aprovechando los altos precios internacionales, voluntarismo en la política   monetaria y fiscal, pero menor autonomía de las formas de competencia   en los mercados y persistencia de restricciones a la relación salarial.

En ese contexto ¿cuál es el papel de las políticas sociales y de empleo.

III.- OBJETIVOS

III.1.- Objetivos generales

1.- Profundizar el conocimiento de nuevas teorías   macroeconómicas y sobre el mercado de trabajo. Los conceptos de empleabilidad y de vulnerabilidad social y su operativización en las políticas sociales y de empleo.

2.- Analizar el modo de desarrollo instaurado en la post convertibilidad y su impacto sobre el empleo.

3.- Analizar y evaluar las políticas de empleo formuladas en el período 2002-2007.

4.- Analizar y evaluar el proceso de transferencia del PJyJHD hacia el Plan Familias y el Seguro de Capacitación y   Empleo

1.- Revisitar la Teoría de la Regulación, marco teórico para describir el nuevo modo de desarrollo, las teorías económicas sobre el mercado de trabajo, y los conceptos de empleabilidad   y vulnerabilidad como condicionantes del acceso al empleo o a la exclusión social.

2.- Confrontar del modo de desarrollo vigente durante el período 1989-2001 con el que emerge en 2002 en cuanto a la consideración de los objetivos en materia de empleo y el carácter de las políticas de empleo aplicadas.

3.- Describir la evolución del mercado de trabajo argentino entre 1974 y 2003, según la EPH e identificar las causas de los desequilibrios a niveles cuantitativos y cualitativos que se manifestaron a comienzos de 2002.

4.- Analizar los antecedentes del PJyJHD. El Decreto 165 del 22 de enero 2002 otorgando subsidios para los jefes de familia de hogares desocupados por un lapso de tres meses.   Actividades desarrolladas en el Diálogo Argentino, convocado   en enero 2002. La Declaración de emergencia   nacional, alimentaria, ocupacional y sanitaria.

5.- Estudiar la creación del Plan Familias. El PJyJHD creado por el Decreto 565/2002 del PEN, del 3 de abril 2002, hasta el 31/12/2002 (y luego prorrogado sucesivamente hasta el 31-12/2007) enunciando el derecho familiar de inclusión social. Objetivos, financiamiento, condiciones de acceso, subsidio y contraprestación. Los Consejos Consultivos. La gestión del plan a nivel local. Evolución de los beneficiarios y de sus características demográficas y socio profesionales. Evaluación de los resultados.

6.- Evaluar la transferencia desde el PJyJHD hacia el Plan familias y el Seguro de Capacitación y Empleo. Las políticas   relacionadas con el “workfare”. Los servicios municipales de empleo. Evolución del universo de beneficiarios.

7.- Presentar y describir Políticas activas de empleo alternativas, a partir de la experiencia internacional.

La problemática del crecimiento   económico   y de su periodización , señalando   el papel de la industria manufacturera, ha sido objeto de   numerosos   estudios, con diferentes   orientaciones, y se procedió a hacer una primera selección entre los cuales cabe destacar entre otros   los trabajos   pioneros   de Villanueva (1978), Díaz Alejandro (1975), Braun y Joy (1968) y Aldo Ferrer (1987). Posteriormente los de Katz y Kosacoff, (1989) Sourrouille y Mallon (1978) y más recientemente los de Kosacoff (2005), Nochteff (1998), Diamand y Nochteff (1999), Aspiazu (1994), Schvarzer (1997), Kulfas y Porta (2002), Frenkel (2004), Chudnovsky y Lopez (2001), Gerchunoff y Llach (2003). Cabe destacar el trabajo de BID-CEPAL-Ministerio de Economía (2023) que da una vision de conjunto sobre los “Componentes macroeconómicos, sectoriales y macroeconómicos para una estrategia nacional de desarrollo. Lineamientos para fortalecer las fuentes del crecimiento económico”. Otros esfuerzos colectivos y que abarcan los principales temas de la macroeconomía reciente y que merece una mención especial son los de la Fac. de Ciencias Económicas de la UBA, redactados por el Equipo del Plan Fénix (2005) y los compilados por Boyer y Neffa (2005) y por Neffa y Cordone (2006) de inspiración regulacionista. Recientemente, varios trabajos se han centrado sobre la problemática del ahorro y la inversión (Frenkel 2006, Damill.2006), sobre los ciclos económicos (Brodersohn, 2006), sobre el superavit fiscal (Gaggero) sobre el comercio internacional, y sobre la tasa de cambio (Frenkel (2005), Damill (2006).

De entre las teorías   económicas   que vinculan   la macroeconomía y   el   empleo, y hacen referencia   a nuestro país,   se dará preferencia a la Teoría de la Regulaciòn (TR) Aglietta (1976), Boyer (1989, 1996, 2003), Miotti (1991), Neffa (1998, 2006, 2007), Panigo (2003), y para una visión de conjunto sobre los diversos enfoques de la Economía del Trabajo, se cuenta con los tres volúmenes redactados por investigadoes   del CEIL PIETTE, y editados por el F.C.E. : “Teorias económicas   sobre el mercado de trabajo”.

            La problemática del   mercado de trabajo argentino ha sido abordada por una gran cantidad   de investigadores, y con enfoques teóricos disímiles, destacándose con un enfoque   neoclásico   los de Pessino (1996) y Bour (1995), el neo-keynesiano de Montuschi (1999), los heterodoxsos de   Cortes (1996) , Marshall   (1998), Lindenboim (2002), Monza (1992,1995,1997,2002,2003), los de   Canitrot (1995), y con un enfoque macroeconómico    postkeynsianos los de   Altimir 1997,1999),   Altimir y Beccaria (1997), Damil,   Frenkel y Mauricio (2002),   Beccaria (1997, 1998 ), Llach y otros, (1997), más los trabajos del CEIL PIETTE (Ver el anexo I).   Cabe destacar el libro compilado por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (1995) : “El libro blanco del empleo”. La problemática   de las políticas   de   empleo es estudiado   en el ámbito público dentro del Ministerio de Trabajo, Empleo y   Seguridad   Social   (Informes de la Secretaría de Empleo, Subsecretaría de Programación Técnica, Castillo Marin, Rocca) y   en especial   dentro   del CEILPIETTE del CONICET, con el aporte   de Freyssinet (2003 Y 2006), Gautié y Neffa (1999) y Neffa ( 2006).

La problemática   inicial   del Plan Jefes y Jefes de Hogar Desocupados y su diagnóstico   ha sido investigada con el   apoyo de la OIT por parte de Monza y Giacometti (2003), García y Langieri (2003), Barbeito,   Giosa Zuzua y Rodríguez   Enriques (2004), Laura Pautassi (2003), esfuerzo que se ha renriquecido con numerosos trabajos   presentados en reuniones   académicas    de la AAEP y de ASET:

V.- El marco teórico de este PICT estará centrado en la macroeconomía y EN el mercado de trabajo, buscando articular ambos niveles de análisis

V.1.- Las dimensiones macroeconómicas

El marco teórico que será utilizado para desarrollar las dimensiones macroeconómicas del PICT se inspira en la Teoría de la Regulación (TR en adelante) (Boyer (1989 ), Boyer y Saillard I, II y III (1996), Aglietta   (1976), Neffa (2006),   una “nueva escuela de pensamiento económico”, poco conocida aún en América Latina. Su originalidad y utilidad consiste en que, para explicar el proceso de adecuación de la oferta y la demanda social en períodos de largo plazo, analiza los cambios estructurales   y los períodos de crecimiento rápido, buscando comprender las causas de las "grandes crisis" y proceder a una delimitación más precisa de las etapas del proceso de desarrollo económico y social tomando en cuenta las formas institucionales. La teoría analiza el modo de desarrollo de una determinada formación social en términos de las regularidades económicas, que constituyen un régimen de acumulación, e integrando al análisis las formas institucionales o estructurales, que juegan el papel de un modo de regulación y que cambian en el tiempo y el espacio territorial, constituyendo el escenario donde interactúan los actores económicos movidos por una racionalidad situada y limitada. Se caracteriza por recurrir al aporte de otras disciplinas (la historia, la ciencia política, la sociología, etc.), su metodología incluye variables cualitativas y cuantitativas, y es renuente a adoptar los enfoques ortodoxos estructuralistas y los neoclásicos.

La regulación en tanto problemática, significa   reconocer que el ajuste recíproco de las decisiones de los agentes económicos a lo largo del tiempo no puede reducirse al ajuste realizado por el mercado, como postula el modelo neoclásico y liberal, ni tampoco puede resolverse por la sola intervención de un Estado "manipulador de variables", como afirmarían los economistas de inspiración keynesiana.

Para Robert Boyer (1989), la conjunción de los mecanismos y regularidades que hacen posible los ajustes económicos y la reproducción del sistema productivo en su conjunto (habida cuenta de las formas institucionales, de las estructuras económicas y sociales y de su inserción en la división internacional del trabajo), es decir, el modo de funcionamiento global de un sistema, toma el nombre de regulación. Esas regularidades económicas "aseguran una progresión general y relativamente coherente de la acumulación del capital y tienen, por hipótesis, la capacidad para absorber, anular o desplazar en el tiempo, los desequilibrios y las contradicciones que ese mismo régimen de acumulación va a engendrar naturalmente a causa de su propio dinamismo". La regulación puede ser de tipo tradicional, competitiva o monopólica. El régimen de acumulación puede ser de carácter extensivo o intensivo.

En coherencia con esto, según Michel Aglietta (1976), “la regulación de un modo de producción es la manera según la cual se reproduce la estructura determinante de una sociedad en sus leyes generales, y se transforman las relaciones sociales creando formas nuevas de tipo económico y no económico, organizándose de manera tal, que reproducen una estructura determinante: el modo de producción“.

Los tres conceptos centrales de la TR, que serán utilizados para esta investigación, son el modo de regulación, el régimen de acumulación y el modo de desarrollo.

a) El modo de regulación

A partir de los teóricos de la regulación, las formas institucionales más importantes que componen el modo de regulación son las siguientes:

-la moneda o restricción monetaria, que hace posible las relaciones mercantiles;

- el Estado, donde predominan tensiones y conflictos entre grupos socio-económicos, es el resultado histórico de la articulación -a veces contradictoria- de una serie de compromisos institucionalizados entre los agentes económicos, que dan lugar a reglas y comportamientos, siguiendo lógicas no siempre coincidentes con las del intercambio mercantil;

- las formas y modalidades adoptadas por las relaciones establecidas entre las unidades económicas que están presentes en el mercado, permiten distinguir diversos períodos en los regímenes de acumulación. Para los regulacionistas, el mercado es una verdadera institución, aunque es sólo una de las posibles y diversas formas posibles de coordinación de las actividades económicas, pero que es en sí misma incapaz de autoregulación y de auto-institucionalización.

-la inserción del sistema productivo nacional dentro de la división internacional del trabajo (DIT),

-y finalmente la relación salarial, "forma institucional que especifica las modalidades adoptadas históricamente por la relación existente entre los trabajadores asalariados y los propietarios o responsables de la gestión de los medios de producción", que fue definida desde el comienzo como "el conjunto de las condiciones que regulan el uso y la reproducción de la fuerza de trabajo" (Boyer, 1986), definida luego de manera más precisa, como "el conjunto de condiciones jurídicas e institucionales que rigen el   uso del trabajo asalariado y el modo de existencia de los trabajadores"   (Boyer, 1995).

De entre las formas institucionales, nuestra investigación va a centrar su atención en la relación salarial, dada la acumulación de conocimientos sobre este campo y que caracteriza al CEIL PIETTE.

b) el régimen de acumulación

La TR ha identificado un cierto número de esas regularidades económicas a los efectos de explicar las modalidades y el ritmo de crecimiento de cada régimen de acumulación:

- la articulación existente dentro del sistema productivo entre el modo de producción dominante y las diversas formas de organización de la actividad económica que no tienen la entidad de un modo de producción;

- la evolución de la organización de la producción dentro de las unidades económicas y la composición técnica del capital;

-   la relación de los asalariados con los medios de producción;

- el horizonte temporal de valorización del capital, fruto de las expectativas de los agentes económicos, que dan lugar a las diversas formas de gestión de la producción;

- la distribución del valor producido, entre la parte que corresponde a las remuneraciones de los asalariados, la que se destina como ganancia de los capitalistas, y la que representan las transferencias asociadas con la relación rentística; esta distribución es la que crea las bases para la reproducción dinámica de las clases y grupos sociales; y

- la dimensión y composición de la demanda social (según secciones productivas: bienes de consumo durables y no-durables, productos intermedios, y bienes de producción) que sirve de fundamento a la evolución tendencial de las capacidades de producción.

Los mecanismos y regularidades económicas, que permiten la formación, apropiación y utilización de los excedentes, son los que aseguran en el largo plazo la adecuación relativa del dinamismo de la producción y del consumo, y dan lugar a un régimen específico de acumulación del capital. Pero la continuidad o la ruptura del régimen de acumulación en un determinado período son, en última instancia, el resultado del funcionamiento de las formas institucionales antes mencionadas y de su influencia sobre esas regularidades.

Para la TR no es posible analizar de manera adecuada el funcionamiento de un régimen de acumulación específico sin tomar en cuenta las instituciones. Entre ellas se establece una cierta complementariedad y jerarquía, lo cual explica la existencia de modos de regulación diferentes. En la historia económica, el crecimiento económico rápido y autosostenido en el largo plazo y el pleno empleo, son más bien las excepciones y no las reglas. Las crisis de cada régimen de acumulación del capital se producen cuando al interrumpirse el funcionamiento de las regularidades, hay un bloqueo de los mecanismos de reproducción del sistema en su conjunto, y dicho proceso entra en contradicción con las formas institucionales. La cuestión central que abordan los regulacionistas es la de saber cómo un proceso que es tan contradictorio en sí mismo, vgr. el capitalista, pudo mantenerse, transformarse y tener éxito en el largo plazo, a pesar de las crisis, cuya tipología incluye las que son provocadas por factores exógenos y de corta duración, las crisis endógenas provocadas por tensiones entre el modo de regulación y el régimen de acumulación, las crisis propia del modo de regulación, la del régimen de acumulación y finalmente las crisis del modo de producción, que ocurren más raramente.

c) El modo de desarrollo

La articulación específica de un régimen de acumulación del capital y de un modo de regulación dentro de cada formación social, da lugar a la constitución de un   modo de desarrollo. De acuerdo con la especificidad nacional y como pueden existir y sucederse en el tiempo diversos regímenes de acumulación y modos de regulación, los modos de desarrollo resultantes pueden ser bastante diversos.

V.2.- La identificación de los modos de desarrollo en Argentina

En trabajos anteriores (Neffa, 1998) y en curso (Neffa, 2007) se ha aplicado este marco teórico para tratar de identificar los diversos modos de desarrollo que se han instaurado en Argentina. Siendo imposible tomar en cuenta todas las variables relevantes que juegan en un modo de desarrollo, se puso especial atención por una parte en la evolución del sector industrial (enfocando el proceso de sustitución de importaciones, ISI) dentro del sistema productivo nacional y por otra parte en la relación salarial, y más específicamente   el empleo.

El resultado desarrollado en esas publicaciones fue sintéticamente el siguiente:

1. Entre 1880 y 1930 se consolidó el modo de desarrollo agro-exportador, con un modo de regulación parcialmente competitivo, un régimen de acumulación extensivo y de “crecimiento hacia afuera”, basado en la renta agraria y la inserción activa en el comercio internacional. Así desde finales del siglo XIX el dinamismo industrial se articuló con el esquema agro-exportador de economía abierta basado en la producción de cereales y carnes. Tuvo lugar en ese período la primera fase del proceso de ISI.

2. Durante el período 1930-1952 tuvo vigencia un modo de regulación monopolista o administrado con fuerte intervención estatal, un régimen de acumulación del capital de tipo extensivo y de crecimiento hacia adentro, donde tuvo lugar la segunda fase de ISI, más vigorosa que la primera, durante la primera presidencia de J D Perón (1946-52)

3. Entre 1953 y 1989 se observó, desde la TR, la especificidad del caso argentino: un largo período de transición desde un modo de regulación competitivo y un régimen de acumulación predominantemente extensivo hacia un régimen de acumulación más intensivo (que fue irregular e inestable y que quedó inconcluso). Al interior del mismo se observaron tres sub-períodos claramente determinados. Entre 1953 (cuando se adoptó el Segundo Plan Quinquenal, de contenido industrialista) y 1975, tuvo lugar la tercera fase del ISI continuando y diversificando el proceso de industrialización sustitutiva, dirigida básicamente al mercado interno, produciéndose una apertura parcial de la economía, el ingreso de capitales extranjeros y un crecimiento de las exportaciones no tradicionales. La cuarta fase de ISI transcurrió durante dos subperíodos bien diferenciados: uno de retroceso de la ISI, la dictadura militar (1976-83) y otro de un gobierno constitucional (1983-1989) donde el proceso de ISI quedó estancado.

4. Durante el período 1989-2001, el modo de desarrollo implicó la sucesión de crisis, hiperinflación, ajustes y reformas estructurales y tuvo lugar la quinta fase (de retroceso) en el proceso de ISI. El modo de desarrollo fue extravertido y basado en la convertibilidad con una tasa de cambio fijo, la apertura comercial, las privatizaciones, el endeudamiento externo y la desregulación de los mercados (con excepción del de trabajo). El régimen de acumulación fue intensivo, concentrador, apoyado en las inversiones extranjeras y en el sector primario exportador, pero sin consumo masivo. El modo de regulación fue competitivo y bimonetario, provocó el cierre de numerosas empresas y la concentración de la producción, fue generador de una elevada y persistente desocupación, acompañada de precariedad, pobreza, indigencia y exclusión social.

5. Siguiendo la misma metodología, -la historización de los cambios   de las formas institucionales que componen el modo de regulación-, en este PICT se intentará caracterizar el nuevo modo de desarrollo, con su respectivo régimen de acumulación y modo de regulación,   que pareciera diseñarse   luego de la crisis que explotó a fines del 2001, donde se inicia un proceso de re-industrialización (la sexta fase de ISI), que suponemos es de naturaleza muy diferente respecto del tradicional proceso de ISI que prevaleció hasta 1976.

V.3.- Mercado de trabajo

V. 3.1.- Las teorías económicas sobre el mercado de trabajo.

En el CEIL PIETTE se ha llevado a cabo un estudio relativamente exhaustivo de un número considerable de teorías   económicas sobre el mercado de trabajo, que han dado lugar a tres volúmenes editados (2006) y en prensa (2007-2008), en el Fondo de Cultura Económica. En el primer volumen se analizaron los enfoques críticos a la teoría   neoclásica ortodoxa (Enfoques keynesianos y marxistas), en el tomo II (en curso de edición) se trata   el enfoque neoclásico ortodoxo y sus visiones emparentadas, y en el tomo III se desarrollan varios   enfoques institucionalistas. Dado que dicho estudio probó que “no existe una sola y única teoría”,   en este PICT se van   a aplicar diversos enfoques heterodoxos para   estudiar: el mercado de trabajo argentino en el largo plazo, las políticas de empleo formuladas durante 1989-2001   y, más específicamente,   las políticas activas   adoptadas desde 2002.

V.3.2.- La inspiración teórica de las políticas de empleo durante la década de los 90.

El estado del arte se centrará en el estudio comparativo de la experiencia argentina con las políticas de empleo propuestas formuladas por la OCDE y la Unión Europea, a partir de documentos que promovieron diversos tipos de política en los países miembros. Siguiendo el enfoque de Jacques Freyssinet (2003 y 2006), en un seminario organizado por el CEIL PIETTE y el MTEySS.

  De la OCDE se analizarán:

-OCDE (1994) L´Etude de las OCDE sur l´ Emploi, Paris, que inspiró las políticas argentinas de esa época, donde la inspiración neoclásica es evidente,  

-OCDE (2006-a) Perspectives de l emploi de l´OCDE, Stimuler l´emploi et les revenus, Paris, y

OCDE (2006-b) Stimuler l´emploi et les revenus. Les leçons à tirer de la réevaluation de la estratégie de la OCDE pour l´emploi, Paris.

A partir de este último documento es donde comienzan a matizarse las orientaciones iniciales que sirvieron de base para las políticas de empleo implementadas en Argentina en la década de los noventa.

  Los Informes, Consejos y Tratados adoptados por la Comunidad Económica Europea (CEE) primero y posteriormente por la Unión Europea (UE) más referidos al tema son:

-El Libro blanco “ Crecimiento, competitividad, empleo” redactado por Jacques Delors en 1993.

-El Consejo de Essen (diciembre de 1994): “Primer plan de acción de lucha contra el desempleo”

-El Consejo de Dublin (diciembre de 1996): “Pacto de estabilidad y de crecimiento” , de donde surgen las “Grandes orientaciones de política económica” (GOPE)

-El Tratado de Amsterdam (junio de 1997)

-El Consejo especial de Luxemburgo (noviembre de 1997): donde se adoptan las “Líneas directrices” (LD) y “Planes nacionales de acción para el empleo” (PNAE) anuales

-El Consejo de Colonia (junio de 1999): que establece el “Pacto europeo para el empleo” , con la instancia de “diálogo macroeconómico”

-El Consejo de Lisboa (marzo de 2000), con la formulación de una Estrategia con el horizonte 2010 consistente en: “volverse la economía del conocimiento más competitiva y más dinámica del mundo, capaz de un crecimiento económico duradero acompañado de una mejora cuantitativa y cualitativa del empleo y de una mayor cohesión social” y establece el “Método abierto de coordinación” (MOC)

-El Consejo de Niza en diciembre de 2000: que adopta la “Agenda social europea” para el período 2000-2005.

-El Consejo de la Unión Europea en diciembre de 2001, donde se adoptaron indicadores de calidad del empleo

-El Consejo de Barcelona en marzo de 2002.

-El Consejo de la Unión Europea reunido en julio de 2003 adopta líneas directrices para el período 2003-2005, sobre la base del Informe de Kok Wim denominado Jobs, Jobs, Jobs. Creating more employment in Europe y luego publica el documento Amélioration de la qualité de l'emploi : un examen des derniers progrès accomplis.

-El Consejo edita en 2005, el Informe sobre Restructurations et emploi. Anticiper et accompagner les restructurations pour développer l'emploi: le rôle de l'Union européenne .

Una publicación compilada anteriormente por Gautié y Neffa (1999) pasó en revista al problema del desempleo y las políticas de empleo en Europa y EE.UU. Recientemente, investigadores del CEIL PIETTE editaron una publicación donde se intenta sistematizar las políticas de empleo y hacer una tipología, que servirá de base para esta investigación. (Neffa y otros, 2006).

V.3.3.- Evolución del mercado de trabajo en el largo plazo hasta la crisis

Varias investigaciones llevadas a cabo en el CEIL PIETTE han abordado este tema, con metodologías cuantitativas   (procesando las dos EPH) y cualitativas. Las publicaciones mencionadas dan cuenta de los resultados. En síntesis,   en el largo plazo, 1974-2002, las tendencias (que incluyen fuertes variaciones temporales a lo largo de ciclos y diferencias según los aglomerados urbanos) fueron: crecimiento de   las tasas de actividad (sobre todo de las mujeres y de los mayores de 45 años), disminución de las tasa de empleo (en particular de los jóvenes) y fuerte incremento de las tasas de desempleo y de subempleo que afectaron de manera heterogénea   a ambos sexos y todos los grupos de edad. El desempleo de larga duración se incrementó,   así como el pluriempleo, el trabajo a tiempo parcial   y se prolongó la duración promedio de la jornada de trabajo,   hasta el punto de que, a fines del siglo pasado, sobre el total de los ocupados, el mayor porcentaje trabajaba en promedio más de 45 horas semanales, seguido de los que trabajaban menos de 35 horas (los subempleados), es decir que una menor proporción realizaba lo que tradicionalmente se consideraba la jornada normal socialmente aceptable (35-44 horas).  

Pero el problema no residía solamente en las dimensiones cuantitativas del problema, porque se observó un fuerte deterioro en las cualitativas,   disminuyendo la proporción de quienes ocupaban los “verdaderos   empleos”,   incrementándose el trabajo de carácter informal (según la definición de la OIT), el trabajo a tiempo parcial involuntario, el trabajo precario (sin garantías de estabilidad ni protección social), y los contratos de duración por tiempo determinado o a “plazo fijo”, como resultado de los procesos de subcontratación, de las diversas modalidades de trabajo a domicilio y de tercerización de las actividades. Además de estas modalidades de empleo -admitidas legalmente-,   el trabajo no registrado (o en negro), se verifica todavía   en más del 40% de los asalariados, a pesar de las intensas políticas de control desarrolladas por la AFIP, la ANSES y el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.

Las políticas sugeridas en los primeros documentos de la OCDE mencionados dieron lugar a los procesos de flexibilización en el uso de la fuerza de trabajo y a la descentralización de la negociación colectiva desde el nivel de la rama al de la empresa, reduciendo el poder de negociación de los sindicatos para proteger el empleo.   A esto se agrega que sólo entre el 5 y el 7% del total de los desocupados reunían   las condiciones para percibir un subsidio por desempleo.

El mercado de trabajo adoptó modalidades cada vez más heterogéneas   entre ramas de actividad   (en detrimento del sector industria manufacturera) y aglomerados urbanos, consolidando la emergencia de mercados locales de empleo, y una segmentación de la fuerza de trabajo dentro de las empresas y organizaciones.

La dinámica instaurada en el mercado de trabajo durante la década pasada, se asemejó así cada vez más a un gran aparato digestivo, donde se expulsa hacia el mercado   la fuerza de trabajo que ocupaba puestos estables y protegidos socialmente y se incorporan trabajadores   en condiciones de precariedad.

Los cambios introducidos en cuanto a las normas y las instituciones laborales crearon las condiciones necesarias para que esta transformación tuviera lugar. Los mismos han sido analizados en el CEIL-PIETTE, dando lugar a publicaciones (Neffa y otros, 2005) y seguirán siendo profundizados por el Área.

El PICT no va   a abordar en profundidad el problema de los salarios ni de la distribución del ingreso, que tienen obviamente relaciones con el mercado de trabajo   porque dichos temas son desarrollados eficazmente en otras unidades de investigación (CEPED de la UBA, U.N.G.Sarmiento, FLACSO, SIEMPRO, la Secretaria de Estudios y Asuntos Técnicos del MTEySS, y organismos   de investigación vinculados a las centrales sindicales, entre otras).

V.3.4.- Las políticas laborales y sociales con impacto sobre el empleo desde 2002

Después de la onda de mayo de 2002, cuando la situación del mercado de trabajo fue la más grave de la historia reciente,   se observa   un cambio positivo acelerado, pues la tasa de desempleo promedio del conjunto de los aglomerados urbanos pasó de 21,4% de la PEA en esa oportunidad al 8,7% a   fines del año 2006 (contando a los beneficiarios del PJyJHD como ocupados).

Puede constatarse que varios meses después del colapso de la convertibilidad, de la pesificación y de la devaluación (enero 2001), se detuvo el deterioro tendencial en materia de empleo e ingresos. A partir de entonces las tasas de actividad y de empleo aumentaron, especialmente de los adultos y de las mujeres. Las tasas de desempleo abierto comenzaron a descender progresivamente, aún incluyendo entre los ocupados a un porcentaje de los beneficiarios del Plan   Jefas y   Jefes de Hogar Desocupados (PJyJHD), que llevaban a cabo una contraprestación. Pero por esa misma causa el subempleo medido según las horas de trabajo siguió creciendo.

Entre los nuevos empleos creados, disminuyó el porcentaje de los trabajadores no registrados (en negro), sin que el problema fuera resuelto globalmente.

Por la vía de decretos del poder ejecutivo, se incrementaron progresivamente los salarios mínimos, aunque sin llegar a compensar totalmente los efectos de la devaluación ni de la inflación, provocada por los cambios en los precios relativos y por el destino exportador de muchos de los productos que forman parte de la canasta familiar. La redistribución del ingreso cesó de deteriorarse, pero sin que se produjeran sensibles mejoras en cuando a los ingresos de los trabajadores asalariados.

En consecuencia, a fines de 2006 se había reducido considerablemente el porcentaje de la población situada por debajo de las líneas monetarias de pobreza y de indigencia con respecto a la situación predominante en mayo del 2002, pero sin igualar aún los registros del año 1998 cuando comenzó la recesión.

El PICT se va a concentrar   en la investigación de la evolución del mercado de trabajo ocurrida desde mayo del 2002 hasta fines del 2007, focalizando la atención en las políticas públicas laborales y sociales que tienen impactos sobre el empleo, que son básicamente el PJyJHD, el Plan Familias, el Plan Mas y Mejor trabajo, el Seguro de Capacitación y Empleo y la creación de los Servicios Municipales de Empleo.

Es en este período cuando se adoptan políticas activas de empleo, cuyos resultados deseamos evaluar   a partir del trabajo de campo a nivel de varios municipios considerados relevantes.   De esta manera se proseguirán los estudios ya realizados por otros especialistas argentinos vinculados a la OIT: Monza y Giacometti (2003), Barbeito, Lo Vuolo y el CIEPP (2003), Feldman y otros (2003), Pautassi y el CELS (2003),   Cetrángolo y Jiménez (2004 ),   Beccaria   (2003) Beccaria y Galin (1998), Cortés (1996) y Marshall (1998), así como por miembros del Área “Empleo desempleo y políticas de empleo” del CEIL-PIETTE (Ver mas arriba las publicaciones citadas como antecedentes del GR)

VI.- RELEVANCIA DEL PROBLEMA E IMPACTOS

VI.1.-Importancia de la investigación propuesta para avanzar en el conocimiento científico

A fines del 2006 se revierte el largo ciclo de tasas de desempleo superiores a un dígito. Si el contexto no cambia sustancialmente,   continuará disminuyendo, pero a un ritmo más lento. Pero se está aún lejos de lo que podría considerarse el pleno empleo para un país como Argentina, que según la experiencia histórica podría situarse entre el 4 y el 5% de la PEA.

El estudio de la evolución del empleo y el desempleo en sí mismos no aporta muchas conclusiones sobre sus causas y   características.   Por eso investigaciones como las que se proponen en ese PICT pueden ser de utilidad, distinguiendo entre las políticas pasivas (muy utilizadas durante el régimen de convertibilidad) y las políticas activas que han dado mejores resultados en los países desarrollados y que se empezaron a aplicar luego de la crisis. El PJyJHD entre 2002 y 2007 y el reciente SCyE serán objeto de atención en el contexto del nuevo modo de desarrollo, sin poder aún discernir con certeza si la generación de empleos y la disminución del desempleo se debe: solo al fuerte y sostenido crecimiento del PBI con restricciones en materia de inversiones, a las políticas para sostener un tipo de cambio alto con excedente   fiscal y así beneficiarse del dinamismo económico internacional, o también a las políticas de empleo y en que proporción.

La ejecución del presente PICT permitirá incrementar las capacidades generales en investigación y desarrollo del Área, como ocurrió con los anteriores proyectos. Se incorporará un becario que desarrollará sus estudios de maestría y doctorado sobre temas de economía del trabajo. Se podrá renovar y ampliar   el equipamiento informático y acceder de manera legal al software especializado. Los miembros del Área podrán profundizar el estudio de las relaciones entre macroeconomía y políticas de empleo y editar publicaciones. El Área podrá prestar servicios técnicos de alto nivel al sector público y a los actores sociales, brindando su experticia para la formulación y evaluación de políticas, y los investigadores harán la difusión y transferencia de los resultados participando en eventos académicos nacionales e internacionales.

Si los objetivos del proyecto se alcanzan, se consolidará el GR, el Área y por consiguiente el CEIL-PIETTE. La importancia estratégica de este proyecto reside en que una parte importante de los estudios realizados sobre el tema en el país han podido ser desarrollados recurriendo a consultores especializados, de alto nivel, nacionales y extranjeros, contratados por organismos internacionales, pero que una vez concluidos -por razones conocidas y que no cabe mencionar acá- no siempre han incorporado a dichos investigadores para dar lugar a grupos estables de investigación   dentro de las universidades y organismos públicos de investigación científica y tecnológica.

Uno de los objetivos del PICT es formar recursos humanos, integrarlos dentro del Área y fortalecer el trabajo en equipo para constituir un recurso estable que pueda   responder a la demanda del sector público y de los actores sociales directamente involucrados   e interactuar de manera periódica con otras instituciones.

En el país   son actualmente escasas, pero de calidad, las investigaciones que tratan de articular la problemática macro-económica y el mercado de trabajo desde diversos enfoques teóricos y haciendo comparaciones a nivel internacional. Uno de los objetivos del PICT es precisamente indagar sobre los fundamentos teóricos de esas relaciones –abriendo una nueva línea de investigaciones desde teorías heterodoxas (como la Teoría de la Regulación), porque “nada es mas práctico que una buena teoría“.

El CEIL PIETTE ha llevado a cabo sobre estos temas   Servicios Técnicos de Alto Nivel (STAN) con la Secretaría de Desarrollo Social, (Subsecretaría de Organización e Ingresos sociales), la Secretaría de Empleo del MTEySS, para analizar el problema de la transferencia entre el PJyJHD, el Plan Familias y el S. C. y Empleo, que nos han permitido identificar el problema, tomar contacto con la información disponible y conocer desafíos que se presentan (por ejemplo las implicancias de la reciente disminución de las tasas de desempleo sobre las reformas que se habían   introducido en el contrato de trabajo (en materia de incrementos proporcionales de la indemnización por despido)  

El Área de Investigación sobre empleo, desempleo y políticas de empleo del CEIL-PIETTE   lleva a cabo desde hace una década diversos estudios que han dado lugar a publicaciones que han tenido una amplia difusión. En ella se han formado varios jóvenes investigadores, que primero se incorporaron como becarios y que luego han accedido a la Carrera del Investigador o a la docencia en cátedras universitarias. Las características   principales del Área son, en primer lugar, el conocimiento sistemático de las principales teorías económicas sobre el tema (tres volúmenes editados o en prensa en el FCE) que permiten su confrontación y optar por aquellas que son más adaptadas para estudiar un tema específico;   en segundo lugar el trabajo sobre el terreno para hacer observaciones y entrevistas a informantes calificados ; en tercer lugar, el acceso a actores sociales que se desempeñan en instituciones relevantes para conocer su evaluación,   y finalmente   la capacidad   para procesar estadísticas a partir de los censos y de la EPH utilizando modernos software especializados.

El CEIL PIETTE ha realizado estudios sobre las características del desempleo y las políticas de empleo en los países desarrollados, esencialmente Europa y EE UU y más recientemente sobre nuestro país y se mantiene actualizado respecto del estado del arte,   preferentemente en la Unión Europea.    El primer resultado fue el libro de Gautié J   y Neffa J C (Comps.) 1998. Recientemente se han editado varios libros con trabajos de miembros del Área estudiando la macroeconomía argentina, sus impactos sobre el mercado de trabajo y sobre varios grupos vulnerables, profundizando de manera sistemática   la noción de políticas pasivas y activas de empleo pasando en revista   a las más utilizadas internacionalmente.

V.6.-Viabilidad del PICT

Consideramos que en buena medida están reunidas las condiciones previas para llevar a cabo el PICT y lograr los objetivos dentro del período de vigencia. El programa de investigación es ambicioso y constituye un desafío,   pero está al alcance del equipo de investigación, dada su experiencia, su motivación y conocimientos teóricos acumulados, sobre los que dan cuenta las publicaciones realizadas y en curso.

Las estadísticas a utilizar son básicamente las que provee el INDEC a través del Departamento de EPH. Su difusión es pública y se espera poder acceder a cruces específicos contratando los servicios del INDEC.

En el CEIL PIETTE se dispone del hardware y el software informático adecuado y buena parte de los miembros del equipo conocen su manejo.

Desde hace un año, se han comenzado a relevar de manera sistemática las políticas de empleo que se han implementado en el país en dos períodos: 1989-2001, y desde 2002.

La dimensión local de la implementación de las políticas está siendo actualmente objeto de trabajos de campo en varios municipios (con los recursos aportados por la Agencia al PAV 103), con los cuales se ha establecido una relación de trabajo que será profundizada para buscar la coherencia entre el marco teórico adoptado y la realidad concreta en nuestro país.

La confrontación con los trabajos de naturaleza teórica que se llevan a cabo en otros centros de investigación (FLACSO, IIGG de la FCS UBA, CEPED de la FCE UBA, la U N G   Sarmiento, el IDES, la UCA, entre otros y en los proyectos de la OIT, del Ministerio de Desarrollo Social y del Ministerio de Trabajo)   nos permitirán enriquecer nuestro enfoque, identificar errores, interpretaciones defectuosas y lograr acuerdos que darán lugar a reuniones de intercambio y seminarios,

VI.7.-Antecedentes del GR en este tipo de investigaciones

Los resultados de las investigaciones previas que sirven de base a este PICT (PICT, PIP del CONICET y PID de las Universidades nacionales) han dado lugar a las siguientes publicaciones que figuran en el Anexo I.

VII.- Hipótesis de trabajo

Enunciado y fundamentos de las hipótesis de trabajo, con relación a los objetivos del PICT

VII.1.- Macroeconomía y empleo

H1.- Desde 2002 se está gestando un nuevo modo de desarrollo con impacto sobre el empleo, pero dada su juventud es difícil formalizarlo y sistematizarlo. El estudio que proponemos se basa en la experiencia y los conocimientos acumulados y al recurrir a nuevas teorías económicas (básicamente la TR) será posible pasar de una simple descripción de estadística descriptiva a una interpretación más compleja, vinculando la problemática del empleo con el modo de desarrollo.

H2.- Se parte de la hipótesis de que el crecimiento, con su ritmo y sectores estratégicos, constituye el determinante principal del empleo. El impacto de las regulaciones en cuanto a normas e instituciones está condicionado por las características del régimen de crecimiento,

H3.-   Los dispositivos de la política de empleo, en sentido estricto, no ejercen a largo plazo más que un efecto limitado sobre el nivel global del empleo. Sin embargo pueden ejercer un papel eficaz de amortizadores coyunturales reduciendo las entradas masivas al desempleo en fase de desaceleración económica y constituyen un instrumento necesario para luchar contra la selectividad del mercado de trabajo y reducir los procesos de marginación o de exclusión resultantes, a menudo irreversibles.

H4.- La flexiblización de la relación salarial (precarización, salarios, tiempo de trabajo, seguridad social) preconizada inicialmente por la OCDE, no se generalizó al nivel de todo el sistema productivo, y no tuvo un impacto positivo para incrementar el nivel de empleo.

Pero la flexibilización de la relación salarial   no puede profundizarse con la única restricción que le opongan los trabajadores. A nivel macroeconómico, la puesta en valor del capital genera dos exigencias contradictorias sobre los modos de utilización de la fuerza de trabajo: por una parte, el empresario trata de minimizar el costo salarial, y para ello trata de precarizar el empleo y por otra, trata de maximizar   la productividad de los trabajadores, y la calidad de su trabajo, para lo cual se necesita cierto grado de estabilidad e involucramiento de los asalariados, en particular para crear y utilizar eficazmente sus capacidades de cooperación y sus calificaciones específicas. Se genera una tensión entre los intereses individuales y colectivos de los empleadores, pues individualmente les conviene debilitar el poder de negociación de los trabajadores precarizándolos, segmentándolos y haciéndolos competir entre sí, pero cuando peligra la posibilidad de controlar la reproducción de las relaciones sociales, las organizaciones patronales pueden percibir la necesidad de construir un colectivo de trabajo estable en el largo plazo.

VII.2.- Evolución de las políticas públicas sociales y de empleo

H5 : El PJyJHD tiene objetivos ambiguos y por su desarrollo y resultados es objeto de severas críticas.

Este es el Plan más importante de todos los aplicados en el país en cuanto al número de beneficiarios y a su duración; pero debido a la gravedad y urgencias del contexto y a la falta de referencias sobre planes similares a escala internacional, se diseñó de manera   apresurada definiendo objetivos ambiguos: la inclusión social de las familias vulneradas por la crisis (aportando un sostenimiento de ingresos a cambio de una contraprestación) y al mismo tiempo una política de empleo. En cuanto al sostenimiento de ingresos, la inmensa mayoría de los beneficiarios incorporados eran pobres o indigentes, pero a mediados de mayo 2003 se interrumpió el ingreso de nuevos beneficiarios que también reunían las condiciones; el monto del beneficio fue desde el inicio muy reducido (tomando en cuenta   como tope la línea de indigencia) y después no se actualizó. El subsidio estaba condicionado al ejercicio de una contraprestación, que no se asignó a todos, se cumplió parcialmente y se controló de manera   irregular.   Para cubrir al resto de   pobres e indigentes se adoptaron de manera complementaria   planes orientados a las familias y a las personas de mayor edad sin protección social. La contraprestación no sirvió de manera generalizada   para aumentar la empleabilidad, dado el bajo nivel de calificaciones requeridas, el escaso esfuerzo de educación y formación profesional desarrollado, el carácter precario del trabajo efectuado,   los sectores de baja productividad en los cuales se ejecutaron,   la insuficiencia del monitoreo o tutorado,   y la estigmatización que padecían   los beneficiarios dada sus condiciones de vida,   muchas veces   incorporados a movimientos sociales reivindicativos que los asimilaban a las clases peligrosas del siglo XIX.

Se formularon severas críticas   al PJyJHD tanto por parte de los sectores dominantes como de la sociedad civil descalificándolo por diversas razones : su enfoque   asistencialista, un elevado costo fiscal con escasos resultados, una política focalizada cuando el problema es mucho más amplio, la pasividad y poco interés para buscar empleo que se observaba en los beneficiarios,   la   incorporación masiva de los beneficiarios a movimientos sociales de protesta no creaba las condiciones para facilitar su contratación por parte de los empleadores, o para que constituyan micro-emprendimientos,   etc.

H6.- Existen diversas concepciones de empleabilidad y de vulnerabilidad social, que tienen efectos importantes sobre las políticas de transferencia del PJyJHD.

H7.- El proceso e transferencia, derivado del Decreto 1506/2005, de los beneficiarios PJyJHD hacia programas sociales (Plan Familias) y de empleo (SCyEmpleo) ha sido particularmente complejo, de alcance limitado y muy heterogéneo según los municipios .

*          *             *

En cuanto al contexto internacional de los problemas de empleo relacionados con los salarios y la distribución del ingreso, se deberá recordar que   según la experiencia de los PCI europeos, salvo el Reino Unido, se observa que hubo un fuerte descenso de la proporción del salario en el ingreso nacional, justificada por las necesidades de rentabilidad y competitividad, se eliminaron las cláusulas de indexación salarial automática sobre la inflación y la productividad y se trató de impedir que el aumento tendencial del costo de la protección social pese sobre la masa salarial, vulnerando el Welfare state. En paralelo las prestaciones sociales tienden a reducirse a un piso mínimo de derechos, a desconectarse del costo salarial y a condicionarlos a condiciones de actividad por parte de los “beneficiarios” ( Workfare ). Por otra parte se alientan las formas de protección social complementaria de carácter privado o basadas en regímenes de empresa (buscando fidelizar y gratificar selectivamente), con lo cual se profundizan de las desigualdades entre asalariados consolidando la categoría   de working poors (Freyssinet, 2006).

Desde un punto de vista metodológico es importante enfatizar que nuestro proyecto prevé la utilización complementaria de metodologías cuantitativas y cualitativas.

En lo que sigue, presentamos un breve reseñas de enfoque metodológico a desarrollar según las distintas hipótesis específicas de trabajo.

Metodología para la hipótesis 1:

Para evaluar la “eventual” emergencia de un nuevo modo de desarrollo a partir de la crisis de 2001 en Argentina, especialmente en lo referente a la relación entre crecimiento y empleo, haremos uso de un análisis comparativo de raíz regulacionista, basado en la metodología propuesta por Boyer (1986 y 1988) para los países centrales, que posteriormente fuese modificada por el mismo autor para ser aplicable al caso argentino (Boyer, 2002 y 2003).

En esencia, el método implica el desarrollo de distintos modelos macroeconómicos estructurales para antes y después de la crisis, siguiendo los preceptos tradicionales regulacionistas que permiten, entre otras cosas: 1) el desarrollo de “conceptos intermediarios” que simplifican el análisis de la dinámica macroeconómica, tales como “régimen de demanda”, “régimen de productividad”, “régimen de acumulación” y “modo de regulación”; 2) la distinción operativa de “cinco formas institucionales elementales”, sintetizadoras del modo de regulación prevaleciente: moneda, relación salarial, Estado, inserción internacional y formas de la competencia; 3) la “endogeinización de la productividad media del trabajo” (incluyendo efectos a la Kaldor-Verdoon) en modelos macroeconómicos de raíz kaleckiano-keynesiana ; y 4) el análisis de “estabilidad dinámica en términos de crecimiento del producto y ganancias de productividad”.

Para hallar los parámetros de dichos modelos (en su forma estructural) que permitirán luego derivar la forma reducida relevante para nuestro análisis (entre crecimiento y empleo) utilizaremos diversos estimadores para sistema de ecuaciones simultáneas: mínimos cuadrados en dos etapas, ecuaciones aparentemente no correlacionadas, y mínimos cuadrados en tres etapas.

Metodología para la hipótesis 2:

Desde una óptica complementaria al análisis desarrollado para la hipótesis 1, utilizaremos en este caso un enfoque de equilibrio parcial, en el cuál examinaremos los determinantes del empleo a nivel agregado y por sector de la economía (vinculando datos de Cuentas Nacionales con aquellos derivados de la ENGE y de la EPH del INDEC). Como en el caso anterior, utilizaremos un sistema de ecuaciones simultáneas (por sector de actividad) para evaluar en qué sectores de la economía el crecimiento es el principal determinante del empleo (en comparación a determinantes tales como el costo relativo del trabajo, la incertidumbre sobre las ventas, la disponibilidad de financiamiento externo a la firma, etc.). Nuevamente, estimaremos los coeficientes requeridos a través de mínimos cuadrados en dos etapas, ecuaciones aparentemente no correlacionadas, y mínimos cuadrados en tres etapas.

En una segunda etapa, estimaremos un modelo agregado de empleo (a nivel nacional) en donde incluiremos como determinantes a las interacciones existentes entre crecimiento económico y participación de los distintos sectores (y componentes de la demanda agregada) en el producto bruto interno de la economía. De esta manera, se podrán examinar los cambios existentes en la elasticidad producto del empleo ante distintas estrategias de crecimiento: basado en las exportaciones, basado en el consumo, basado en la inversión, basado en la dinámica agropecuaria, basado en los servicios, basado en la industria, etc. Para esta segunda etapa, utilizaremos un método de estimación uniecuacional, por mínimos cuadrados ordinarios, GMM y correcciones diversas por autocorrelación y heterocedasticidad.

Metodología para la hipótesis 3:

A diferencia de los casos anteriores, la metodología para evaluar la tercera hipótesis, aunque mantiene el perfil cuantitativo, presenta ciertas características distintivas.

El procedimiento habitual en estos casos (modelos uniecuacionales de corto y largo plazo) consiste en utilizar el método "General to Specific (conocido como Gets o LSE approach)" popularizado por Hendry (1995). Nosotros utilizaremos un procedimiento alternativo, basado en el espíritu de Pesaran y Timmermann (2000), en el cual la especificación más apropiada del modelo econométrico se obtiene incorporando de manera secuencial los distintos bloques de regresores que previamente se han agrupado conforme a las características teóricas de su relación con el nivel de empleo.

Para examinar la relación de corto plazo entre planes sociales (o políticas de empleo) y empleo agregado se estimarán las ecuaciones correspondientes (derivadas de la metodología previamente señalada) utilizando los niveles de las distintas variables.

Para obtener las relaciones de corto plazo (corregidas por el “efecto gravitatorio” que ejercen las relaciones de largo plazo) estimaremos un modelo de corrección (ver Granger y Engle, 1987) utilizando las primeras diferencias de las distintas variables y el error de regresión del modelo originalmente estimado en niveles.

De esta manera, podremos observar si, efectivamente, las políticas de empleo tienen efectos significativos en el corto plazo que se desvanecen con el paso del tiempo o no.

Metodología para la hipótesis 4:

Para examinar la última de las hipótesis relacionadas al tema “macroeconomía y empleo”, combinaremos un análisis estadístico descriptivo con un enfoque econométrico de ecuaciones simultáneas similar al implementado para evaluar la hipótesis 1.

Inicialmente veremos si la “flexibilidad laboral” en los '90 afecto de manera homogénea a los distintos sector productivos construyendo una serie de indicadores a nivel sectorial (con datos provenientes de la EPH del INDEC) referentes a: flexibilidad numérica interna, flexibilidad numérica externa, flexibilidad funcional interna, flexibilidad salarial, flexibilidad en materia de seguridad social. Para obtener las series de tiempo de estos indicadores seguiremos el método propuesto por Monastiriotis (2003) quien resume las propuestas primigenias al respecto de Koshiro (1992), OIT (1999), OCDE (1997) y Ozaki (1999), entre otros.

La manera de evaluar el grado de homogeneidad en el impacto de la “ola” flexibilizadora de los años '90 consistirá en diferentes test de igualdad de medias para los distintos indicadores examinados.

En lo que respecta al impacto (positivo o negativo) de la flexibilidad laboral sobre el nivel de empleo, la metodología de análisis a desarrollar se basa en la estimación de un modelo de ecuaciones simultáneas para el nivel de empleo, el salario medio y el producto bruto interno de la economía. En este sistema que asumirá la existencia de interrelaciones y endogeneidades diversas, los indicadores de desigualdad afectarán al empleo de manera directa e indirecta (a través de su impacto sobre los salarios que afectan tanto al empleo como al producto, el cual, a su vez, también afecta al nivel de empleo). Para hallar el efecto global de los indicadores de flexibilidad sobre el nivel de empleo obtendremos la forma reducida del sistema de ecuaciones previamente mencionado. Debido a la endogeneidad manifiesta del sistema, las ecuaciones de la forma estructural se estimarán por mínimos cuadrados en tres etapas

Metodología conjunta para el análisis de las hipótesis 5, 6 y 7:

En lo que respecta a las hipótesis relacionadas el PJyJHD, la metodología de trabajo prevé la combinación de enfoques cualitativos y cuantitativos.

La metodología cualitativa va a consistir en entrevistas semi-estructuradas a informantes calificados y a funcionarios encargados de la formulación e implementación de los Planes, en   la observación y seguimiento a nivel local del funcionamiento de los Servicios Municipales de Empleo construyendo un listado de cuestiones relevantes para permitir luego una comparación, así como la consulta a los actores sociales involucrados (asociaciones de empleadores y de trabajadores), a directivos de las organizaciones de la sociedad civil (Instituciones religiosas, ONG, ) y a funcionarios de los organismos encargados de su gestión, sobre el funcionamiento y la eficacia de los SME.

Para la “etapa cualitativa” de la metodología, implementaremos un análisis lingüístico de la información obtenida. Según Vasilachis (1993), “el análisis lingüístico de textos orales y escritos puede coadyuvar a la comprensión del sentido de la acción de los participantes en la interacción comunicativa”. La autora nos señala que el análisis lingüístico constituye al mismo tiempo una estrategia de análisis de materiales cualitativos y un tipo de investigación cualitativa en si mismo.

Teniendo en cuenta las características específicas del corpus de análisis de nuestro proyecto, utilizaremos el análisis lingüístico en su primera acepción. Este proceso se desarrollará en forma concomitante con la recolección de datos cualitativos, delineando en conjunto el método de comparación constante del análisis cualitativo que pregonan Glaser y Strauss (1967).

Siguiendo a Huberman y Miles (1994) nuestro trabajo con material cualitativo involucrará cuatro etapas que se retroalimentan sistemáticamente (tanto más cuando se utilice el método de comparación constante): Recolección de datos; Reducción de datos; Exposición de datos y Diseño y verificación de conclusiones. Para las últimas dos etapas del análisis utilizaremos los principios lingüísticos de a) Jerarquización de la información, b) Tonalización (recursos mitigadores y reforzadores) y c) Coherencia local y global   (en los términos de van Dijk, 1997).

La metodología cuantitativa se aplicará al procesamiento de estadísticas de la EPH para identificar a los beneficiarios del PJyJHD, y las generadas por el Ministerio de Trabajo para analizar las altas (que se interrumpieron en mayo 2003) y bajas de los beneficiarios, por diversos factores: demográficos debido al aumento de la edad de los hijos, el paso voluntario hacia la inactividad, la transferencia al Plan Familias, la inserción en el SCyEmpleo, el acceso al empleo privado parcialmente subsidiado (PIL) aunque en condiciones de precariedad, o el acceso a “verdaderos empleos”: estables, registrados, con protección social y con un contenido calificante.

Apoyándose en ambas metodologías, se verificará si a fines de 2007 se alcanzaron y en que medida los objetivos de transferencia propuestos tentativamente   para el PJyJHD, el S C y E, y el Plan Familias, comparando con un estudio solicitado en 2005 al CEIL PIETTE por los Ministerios de Desarrollo Social y de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.

Pero quedará planteado el interrogante de saber  cuales son las alternativas para el resto de los beneficiarios del PJyJHD. ¿Seguirán pasivamente   en esa situación mientras dure el plan?   ¿Se insertaron en el mercado de trabajo? ¿Los incorpora el sector público a diversos niveles como empleados, transitorios o permanentes? ¿Quedarán fuera de los programas y pasan a la inactividad? ¿Se adoptarán   políticas socio productivas para convertirlos en trabajadores informales, microempresarios, trabajadores de empresas cooperativas o autogestionarias?

Finalmente, con estudios de casos aplicados a los servicios públicos de empleo existentes en diversos municipios bonaerenses, analizaremos la evolución del proceso de traspaso examinado en la hipótesis 7, con un interés particular en el análisis cualitativo y cuantitativo de los principales determinantes de las diferencias existentes entre los municipios examinados.

Si bien es cierto que la endogeneidad de la productividad media del trabajo, o la (potencial) existencia de economías de escala dinámicas, también puede encontrase en diversos modelos post-keynesianos (véase Kaldor, 1961) y estructuralistas (véase Taylor, 2004), la incorporación de este supuesto en un modelo kaleckiano-keynesiano de crecimiento (determinado por la demanda agregada) no es una condición sine qua non sino en los modelos de tipo regulacionista.

Diferenciándose así tanto del enfoque neoclásico (que focaliza su atención sobre la interacción entre producto per cápita y stock de capital per cápita. Véase Solow, 1956), cuanto de las distintas vertientes post-keynesianas (en donde el análisis de estabilidad se concentra en torno a la relación entre tasa de inversión y la tasa rentabilidad -o bien utilización de la capacidad instalada. Véase Kaldor, 1956; Kalecki, 1954; o Lavoie, 1993), de las corrientes neo-keynesianas (representadas por el esquema IS-LM, en donde la condición de estabilidad del sistema depende de la configuración del equilibrio en términos de producto y tasa de interés. Véase Hicks, 1980) y de los aportes estructuralistas (que caracterizan la estabilidad del equilibrio en términos de exportaciones –o inversión– y utilización de la capacidad instalada. Véase Bacha, 1983; o Taylor, 1989).

IX.-CRONOGRAMA DE   TRABAJO   (Tres años, 36 meses)                  

Julio C. Neffa (1998) , Modos de regulación, regímenes de acumulación y su crisis en Argentina (1880-1996)”, EUDEBA/Trabajo y Sociedad/PIETTE, Bs. As., 1998, 510 págs.

Jérôme Gautié y Julio C. Neffa (comp.) (1998 ) ,   “ Desempleo y políticas de empleo en Europa y Estados Unidos”, Lumen/Trabajo y Sociedad/PIETTE, 1998, Bs. As., 560 Págs.

Julio César Neffa, Demian T. Panigo, Mariano Féliz y Pablo E. Pérez, (2002) “Reflexiones y Perspectivas, en “Globalización, Empleo y Generación de Ingresos”,   Ed. BM y GT-ONG, Buenos Aires,   2002.

Pablo Pérez, Mariano Feliz, Demian Panigo (2003 ), “El mercado de trabajo en la provincia de Buenos Aires”, Trabajo y Sociedad, CEIL-PIETTE CONICET, Buenos Aires, 2003, 222 p.

Neffa, Julio César (2004): “La forma institucional relación salarial y su evolución en argentina desde una perspectiva de largo plazo”, en Robert Boyer y Julio César Neffa, “La economía argentina y su crisis”, editado por Miño y Dávila, Asociación Trabajo y Sociedad y CEIL PIETTE del CONICET, Buenos Aires, 2004.

Boyer Robert y Neffa Julio César (2004): “La economía argentina y sus crisis (1976-2001)”, Ed. Miño y Dávila, Asociación Trabajo y Sociedad y CEIL PIETTE del CONICET, Buenos Aires, 2004.

Neffa, J. C., Salas, Julieta, Giner, Valeria (2004) : “ Actividad, empleo y desempleo según la EPH. Elementos para un análisis descriptivo del período comprendido entre las ondas de mayo 1974 y 2003” , Materiales de Investigación, Nº 3, CEIL-PIETTE del CONICET, Buenos Aires. ISSN 1515-7466.

Neffa J. C. con la colaboración de Biafore Ernesto, Cardelli Mariano y Gioia Santiago (2005) : “ Las principales reformas de la relación salarial operadas durante el período 1989-2001 con impactos directos e indirectos sobre el empleo” , Buenos Aires, Materiales de Investigación Nº 4, CEIL-PIETTE del CONICET, Buenos Aires, ISSN 1515-7466.

Julio César Neffa (Coordinador) (2005), Demian T. Panigo, Pablo E. Pérez y Valeria Giner, “ Actividad empleo y desempleo, conceptos y definiciones”, Ed. CEIL PIETTE del CONICET, Miño y Dávila, Trabajo y Sociedad, Buenos Aires, ISBN 987-95170-5-9.

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